農村疫情防控中的應急響應機制與群眾路線

作者: 石夢婷 | 發表時間: 2020/02/27

   
 

農村疫情防控中的應急響應機制與群眾路線


 

 



 

 

石夢婷

(廈門大學法學院)


 

 



【編者按】本欄目為“實踐視野”,旨在關注公共管理實踐中的案例與思考。新型冠狀病毒肺炎疫情爆發后,舉國上下眾志成城。“實踐視野”欄目特面向抗擊疫情一線進行主題征稿。歡迎抗疫一線的實踐者和觀察者將觀察到的現象和問題進行真實和迅速的反映和總結,從而為決策者和研究者提供更為真實、有效的事實依據。我們也歡迎公共管理、公共衛生等相關專業從業者進行專業分析與對策研究。從今天開始,《公共管理評論》微信公眾號將陸續發布優秀作品。文章僅代表作者個人觀點,不代表《公共管理評論》立場。



隨著新冠狀病毒的持續爆發,武漢周邊市縣疫情也逐步加劇。伴隨著疫情的持續發酵,各級政府相繼出臺措施。然而,疫情防控在農村面臨著“最后一公里”[1]的難題。農村防控工作的落實與否,直接牽涉到疫情是否會在周邊高危地帶二次爆發。


A市為湖北省疫情較為嚴重的地級市之一。本文將以A市為例,關注農村疫情防控的問題。


[1] “最后一公里”意為完成事情的最后關鍵性步驟。


當前農村疫情存在二次感染風險

A市與武漢之間交往非常密切,根據百度遷徙數據(1月22日)統計,該市為武漢流出人口的主要去向。其中,大量返鄉人口分散在該市各縣區農村。到現今階段,疫情已全面鋪開,下轄各鄉鎮已陸續出現確診病例。


疫情爆發正值春節,熟人社會內部密集的人員流動給防控工作造成極大壓力。市委市政府于1月25日啟動相應機制并制定相關工作考核標準,1月25日正值農歷春節。雖武漢已于1月23日封城,但前期針對疫情討論最熱烈的陣地為互聯網,生活在武漢周邊地市居住的本土居民,尤其是農村中老年群體囿于文化水平等因素限制尚未意識到問題嚴重性。另一方面農村重人情禮數,礙于情面的村民不好意思取消拜年或者戴口罩拜年。再者,隨著外來務工人口返鄉,臘月、正月是農村婚嫁的高峰期,聚會數量多,易出現人口聚集,造成交叉感染。


農村基層組織相對能力不足導致疫情防范效果堪憂。根據筆者的參與式觀察和半結構性訪談發現,一方面農村基層組織能力普遍不足,另一方面不同縣、鄉、村之間疫情防護措施強度差異巨大。農村防控工作具有極強的偶然性,防御效果大多取決于基層干部的個人能力。


以筆者生活的村莊為例,村莊內部防控工作存在著形式主義傾向。自1月26日(農歷正月初一)起,村莊才開始通過廣播宣傳疫情訊息,并建議大家切勿串門拜年。受限于村莊人口密度大而村干部數量較少的問題,直至1月29日,村干部才開始連同村醫及駐村干部上門開展返鄉人員的排查工作。隨著村與村之間的封路,本村與外村人之間的人員流動基本被切斷,村莊內部的疫情防控依舊呈現外緊內松的狀態,返鄉人員聚集打麻將的現象時有發生。隨著第一個14天的隔離期結束,大量村民家中物資不足,只能通過步行方式去集鎮采購生活物資,這都為疫情的進一步擴散埋下了隱患。為了貫徹湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部發布的《湖北農村防控工作13條》之相關規定,2月9日,村干部委托黨員同志主持召開小組戶主大會宣傳相關政策。然而,部分村民拒絕參與會議,導致會議未能召開。黨員干部離開時只得邊嘆氣邊說道:“工作之所以難做,是因為沒人愿意得罪人。”當防疫工作無法提升村民的重視程度,廣大村民會成為事不關己的“他者”角色,疫情防控也面臨著“搭便車”的難題。


與此形成鮮明對比的是臨村的疫情防控工作。該村干部具有極強的領導能力,早在政府采取行動前就聯合村兩委干部和縣政府下派的駐村干部動員村民以小組為單位成立疫情防控志愿者分隊。一是在村莊主導路設卡限制人員流動;二是在村莊內部籌措資金統一購買消毒液、口罩和溫度計等醫療物資并每戶分發,利用村莊微信群等新興治理工具的方式讓每戶村民每天如實上傳測量體的視頻即從而實現時跟蹤追查體溫;三是組織志愿者在村公共衛生場合噴灑消毒液,定期消毒;四是集中解決村民消耗型生活物資的補給,組織志愿者統一采購,最大限度的減少人員流動和感染風險。


應急響應機制緣何部分失效

首先,村莊內部凝聚力不足。村兩委組織能力欠缺是造成疫情防控工作難以落到實處的主要原因。湖北農村地處江漢平原,大部分為原子化的村莊[2],村莊內部無結構性和組織性。且精英大量外流,缺乏有效的社會內部力量。基層組織建制的薄弱使得社會治理體系缺乏群眾有效參與。當村干部做工作缺乏抓手,村民的積極性不能被有效調動時,村干部開展工作往往成了完成自上而下的硬性任務,而無法切實解決問題。在具體工作中,就會產生如筆者所在村莊的情況。當大家都怕得罪人,無人以主人翁的使命感參與到疫情防控中時,容易造成病毒的乘虛而入。


[2] 原子化的村莊主要是指以戶為單位的個體與其他個體或村集體的關系疏遠,村民自治能力和群體行動能力較薄弱的村莊。


其次,簡約治理[3]短期內無法即時應對復雜治理任務。中部農村日常治理任務較少,尤其是稅費改革以來,“懸浮型”政權[4]下村民與村集體及政府的關系日漸疏遠,村莊治理僅限于低度的維持型簡約治理。在重大的疫情防護工作面前,村干部甚至鄉鎮政府都無法應對高飽和、高密度的治理任務和需求,因此無法有效地啟動應急管理機制。尤其是隨著湖北農村基層改革以來取消村民小組長制度,給對接千家萬戶的群眾工作帶來極大不便。在事關千家萬戶的疫情面前,僅靠行政或半行政的力量遠遠不足以應對治理需求。


[3] 根據黃宗智《極權的簡約治理》里的定義,簡約治理主要是指傳統農業社會受國家治理資源和能力限制,國家依靠非正式的社會內生資源進行自治的一種基層治理模式。本文主要是指治理事務較少的中西部農村一種村莊事務維持型的簡約自治,具有治理事務較少、組織架構簡單的特征。是與治理事項繁多,組織架構繁雜的東南沿海地區現代化程度高的復雜治理相對的概念。

[4]“懸浮型”政權是周飛舟在研究后稅費改革時代國家與農民關系轉變過程中提出的概念,特指一直依靠從農村收取稅費維持運轉的基層政府正在變為依靠上級轉移支付,在此形勢下,基層政權從過去的汲取型變為與農民關系更為松散的“懸浮型”。


群眾路線是防疫工作的制勝法寶

首先,通過群眾路線解決村民的認識問題,激發其自覺性和認同感,將分散的農民組織起來形成統一的行動能力。農村不同于城市社區的重要因素之一就是熟人社會底色仍在,疫情結束后村民仍舊要在熟人社會內部繼續生活,無人愿意承擔人際關系破裂的后果。只有當分散的原子化個體團結起來才能減少做工作的組織成本和客服“搭便車”的難題。所以疫情防御中的農村陣地,網格治理倘若不根植于鄉土本色便容易流于形式,群眾路線才是制勝法寶。


其次,通過群眾路線激活鄉村自治、充實疫情防控工作隊伍,動員政治覺悟比較高的黨員、返鄉大學生等以點帶面,將村民有機的組織起來。無論是在人員配備上還是工作策略上都要謹防治理主體和治理對象的脫嵌,要通過村民委員會帶頭的方式倡導村莊積極分子自發加入組織工作,以工作隊的方式抓關鍵人員,促進疫情防御工作的全面鋪開。


最后,應加強鄉鎮政府統籌,通過多種途徑加強村與村之間先進經驗的學習與交流。對于防控工作落實扎實的村莊樹立正面的典型,帶動大家充分學習。對于防控工作落實欠缺的村莊展開適當的批評教育活動,鼓勵村民積極參與并監督村兩委的工作。另外,上級政府還要加強對農村醫療資源的輸入,當前醫療物資的嚴重匱乏導致基層工作人員普遍防護不足,村干部上門工作只有最簡單的一次性醫用外科口罩。《農村防控十三條》指出要落實村級初診、鄉鎮(街道)集中隔離、縣級集中收治的政策。但無論是縣定點醫院、鄉鎮衛生院還是村衛生所,都急缺一線防護用品。這一方面導致醫務工作者安全狀況堪憂,另一方面也使得農村疫情加大交叉感染的風險。國家在統籌醫療物資時,也應適當考慮農村地區的需求,以防周邊高危地帶疫情二次爆發。


作者簡介:石夢婷 廈門大學法學院博士研究生


來源:《公共管理評論》

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