疫情防治中的征用問題 ——以甲市征用乙市口罩案為例

作者: 劉連泰 | 發表時間: 2020/02/27

  疫情肆虐,常態的醫療秩序被沖擊,醫療資源捉襟見肘。政府通過正常的市場交易無法采購到足夠的物資,也無法承受通常交易所需的時間成本,征用手段出場。政府為了防治疫情征用物資或場所,征用的目的正當性幾無爭議,但政府面對緊急需要時只能征用,不能征收嗎?可以征用誰的物資和場所?按照何種程序征用補償?返還和補償的關系是什么?在2020年2月2日甲市衛生健康委員會征用乙市疫情防控指揮部口罩案中,上述問題悉數呈現。疫情會過去,醫療資源短期內可以補齊短板,但制度的研究需要長期儲備。我們以甲市衛生健康委員會征用乙市疫情防控指揮部口罩案為例,依次討論上述問題。

  征用還是征收:由征用轉化的征收

  征用是對財產使用權的剝奪,征收是對財產所有權的剝奪。我國《憲法》第十三條第三款規定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。單單從這個條款來看,政府在面對緊急需要時,為了公共利益,既可以征收,也可以征用公民的私有財產。但政府顯然不能直接依據憲法征收征用公民的私有財產,只能“依照法律”,“依照法律”四個字規定了立法機關的立法義務。全國人大通過系列立法,將上述規范具體化。我國《物權法》第四十四條、《傳染病防治法》第四十五條和《突發事件應對法》第十二條對征用權進行限縮,規定征用的適用情形僅限于“傳染病暴發、流行”“應對突發事件”等“緊急需要”,這就意味著政府在面臨緊急需要時,只能征用而不是征收公民私有財產。這一限縮是否合憲?《憲法》第十三條第三款的“依照法律”意味著憲法授予立法機關立法裁量權,只要立法裁量沒有從根本上背離這種權力,就是合憲的。在前述案例中,即便甲市衛生健康委員會的意圖是征收乙市疫情防控指揮部的口罩,也只能行使征用權,否則就是超越法定職權。

  但問題在于征用只是對財產使用權的剝奪,事后需要返還原物。如果被征用的財產是一次性使用的物品,使用后無法返還或者返還根本沒有意義,如何處理?法律規定了補償,這種補償事實上是對征收的補償,因為征用的補償只涉及財產使用權的價值,而征收的補償則涉及財產所有權的價值。中國法將征用理解為“對使用權的臨時限制”,如果對使用權的限制時間超過通常意義上的“臨時”界限,或者對使用權的限制強度過大,最終侵蝕財產的所有權,對財產所有權構成實質意義上的剝奪,從法律效果來看,就構成中國法意義上的征收,可以稱之為由征用轉化的征收。甲市衛生健康委員會事實上是行使征用權征收了乙市疫情防控指揮部的口罩,正是由征用轉化的征收,即形式上是征用,但法律效果是征收。

  政府物資不受征用:征用的概念半徑

  《物權法》第四十四條和《突發事件應對法》第十二條規定征用的對象是“單位、個人”的財產,單位是否包括政府機構?單位、個人一般意指政府機構以外的主體,征用的對象不包含政府機構所有的物資。而且,《憲法》第十三條、《物權法》第四十四條、《傳染病防治法》第四十五條和《突發事件應對法》第十二條構成征用的規范體系,《物權法》第四十四條、《傳染病防治法》第四十五條和《突發事件應對法》第十二條的憲法根據是《憲法》第十三條,《憲法》第十三條只規定了對私有財產的征收,要處理的是國家和公民的關系。因此,征收和征用的對象只能是公民的私有財產,政府機構的財產不屬于征收征用的對象。如果甲市衛生健康委員會確需使用乙市疫情防控指揮部的物資,乙市疫情防控指揮部的物資不能作為征用對象,該如何處理?只能按照《突發事件應對法》第五十二條第一款規定請求支援,“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府,必要時可以……請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援”,適用政府間關系的規則,而不適用處理國家和公民關系的規則。

  從征用的目的要素看,《憲法》第十三條第三款規定為了公共利益才能征用,暗含著公共利益相對于私人利益的優位,意指公共利益作為對私有財產權的限制。乙市疫情防控指揮部的物資服務于公共利益,甲市衛生健康委員會征用物資的目的也是公共利益,作為公共利益的甲市疫情防治并不高于作為公共利益的乙市疫情防治,公共利益不能作為限制公共利益的理由。《憲法》第十三條是關于公民私有財產權保護的條款,國家對私有財產的征收和征用是例外情形,征收和征用還應遵守比例原則,并應在一般意義上經得起成本收益分析。甲市衛生健康委員會征用乙市疫情防控指揮部口罩,可能有利于甲市疫情防控,但代價是乙市疫情防控物資不足,以犧牲乙市疫情防控能力為代價,提升甲市疫情防控的能力,收益為零,不符合比例原則所要求的最小損害。

  征用的正當程序:如何快而不亂

  某省的《突發事件應急征用與補償辦法》沒有規定聽取利害關系人意見,甲市衛生健康委員會在征用前要不要聽取利害關系人意見?如果因為無法盡快查詢到財產權人,征用緊急,可以通過公告方式告知尚有合法空間,不聽取利害關系人意見,就明顯違反正當程序的一般要求。征用系對財產權人作出的不利決定,正當程序要求行政機關在對任何人作出不利決定時,要聽取利害關系人意見。如果說聽取利害關系人意見耗時費力,至少可以按照簡易程序聽取財產權人的口頭意見。本案中,如果甲市衛生健康委員會聽取乙市疫情防控指揮部的意見,不一定會作出征用決定。事實證明,乙市疫情防治比甲市更緊急,事后甲市撤回了征用決定,相關責任人也受到相應的處分。

  甲市在征用口罩后,應該主動補償,而不是要求財產權人申請補償,作為規范依據的某省《突發事件應急征用與補償辦法》要求申請才補償的規定違法。政府在征收中的補償是依職權的行為,無需利害關系人提出申請,征用的補償程序也應該與此類似。情況緊急可以作為規定申請補償的理由嗎?不能,情況緊急只能是補償滯后的理由。征用機關也許會說自己不知道被征用物資的價格或者財產權人的損失,需要財產權人提出申請,申報價格和損失。但損失補償屬于可以協商的范圍,征用機關可以在緊急情況消除后主動與財產權人協商,協商補償可以按照公平市場價格補償,而無需要求財產權人申請。補償不是授予財產權人權利,不是許可,不是備案,為什么要求當事人申請?不申請就是放棄補償的規定是剝奪利害關系人的財產權,必須有明確的上位法依據。《立法法》第八十二條規定,“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據,地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范”,某省《突發事件應急征用與補償辦法》的上述規定減損了財產權人的權利,增加了財產權人的義務,與《立法法》第八十二條抵觸。

  返還還是補償:不是問題的問題

  甲市衛生健康委員會返還乙市疫情防控指揮部同型號口罩,已不再是征用立法要求的返還被征用財產,而是補償。返還征用的財產是返還原物,甲市返還的不是原物,只能理解為補償。征收法上的補償方式有兩種:貨幣或者安置,安置相當于實物補償,征用補償也可以參照征收法上的補償方式,被征用人有選擇補償方式的權利。在甲市衛生健康委員會征用乙市疫情防控指揮部口罩案中,乙市疫情防控指揮部選擇實物補償。理論上,乙市疫情防控指揮部還可以要求補償被征用口罩被征用期間的收益損失。

  疫情終會過去,但留給我們的問題可以長期挖掘,征用問題就是其中之一。什么是你的貢獻?疫情防治中法律人的貢獻只能是制度的闡釋。疫情過后,法律人制度闡釋事業仍需繼續。如果能在疫情之后,闡釋出征用的一般原理,建構出征用的一般規范,為將來的征用準備必要的知識資源,也算法律人對疫情防治作出的可能的貢獻。


作者:廈門大學法學院 劉連泰教授

來源:中國社會科學報 2020年2月19日


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